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L’attività delle istituzioni internazionali

La normativa internazionale in materia di sviluppo sostenibile
Lo sviluppo delle politiche ambientali ha seguito due tendenze opposte. L’una, di lunga data, è verso la centralizzazione dei processi decisionali, ed è dovuta sia al fatto che molte problematiche oltrepassano i confini delle amministrazioni locali, sia a esigenze di uniformazione disciplinare . L’altra, più recente, è verso il decentramento e la valorizzazione d’iniziative dal basso.

Quest’ultima tendenza si basa sull’idea che le questioni di portata globale, come il mutamento climatico o la perdita della biodiversità, possano essere affrontate anche sommando tanti piccoli contributi, si pensi alla salvaguardia delle specie autoctone di vegetali e animali presenti in una piccola porzione di territorio . L’approccio ai problemi ambientali, vale a dire il modo di guardare alle questioni ecologiche, si è modificato sensibilmente con il passare degli anni; intorno agli anni ‘50 tali questioni furono interpretate come “problemi di crescita”, in seguito (anni ’80) furono inquadrate in termini di “limiti dello sviluppo, per divenire negli anni ’90 “sviluppo sostenibile”.

La problematica ambientale è tra quelle che negli ultimi decenni hanno maggiormente movimentato il quadro delle relazioni internazionali. Lo sviluppo sostenibile ha messo intorno ad un tavolo diverse nazioni allo scopo di trovare delle soluzioni e dei compromessi fra le parti, ma con scarso successo, poiché le conferenze internazionali ed i relativi atti assumono la forma di dichiarazioni non vincolanti, perciò privi di qualunque peso giuridico.

Ad oggi sono stati firmati oltre 200 trattati internazionali relativi all’ambiente ed i primi risalgono alla metà del secolo scorso. Lo stimolo principale ad una Conferenza mondiale sull’ambiente veniva esclusivamente dal mondo industrializzato ed aveva come interesse centrale i problemi d’impatto ambientale innescati dal forte processo di industrializzazione postbellico . La prima importante conferenza che ha trattato temi relativi allo sviluppo sostenibile è la Conferenza delle Nazioni Unite sull’ambiente umano, che si è svolta a Stoccolma nel 1972.

La conferenza di Stoccolma, non solo costituisce il primo tentativo d’impegno diplomatico e politico globale sui temi dello sviluppo umano, ma ha anche visto la nascita dell’Unep (United Nations Environmental Programme), un’agenzia delle Nazioni Unite, tuttora funzionante, creato allo scopo di coordinare e promuovere le iniziative dell’ONU relativamente alle questioni ambientali e di finanziarne i relativi programmi.

Il piano d’azione elaborato a Stoccolma prevedeva, inoltre, una serie di azioni di monitoraggio dello stato dell’ambiente, cui doveva seguire una dettagliata programmazione di interventi necessari. Tuttavia, tale agenzia, data la sua ridotta dimensione, la sua limitata capacità finanziaria, nonché la debolezza all’interno del sistema delle Nazioni Unite e della posizione decentrata rispetto ai centri decisionali, ha avuto, nel tempo, una scarsa efficacia operativa . I problemi ambientali e di sviluppo furono affrontati in modo separato ed il senso di integrazione e di condivisione degli stessi problemi tra Nord e Sud fu decisamente superficiale. L’idea di base era quella secondo cui la più grave minaccia per il futuro del nostro pianeta risiedesse negli elevati tassi di crescita demografica dei paesi del Terzo Mondo.

Tale ideologia, divenuta popolare soprattutto nei primi anni ’70, si basa sul principio secondo cui, quando la popolazione comincia ad utilizzare in modo irrazionale le risorse naturali, inevitabilmente vengono a crearsi dei meccanismi di controllo “naturali”, i quali, riducendo la stessa crescita demografica, allenterebbero di conseguenza la pressione sulle risorse.

Tale approccio è stato oggetto di molte critiche, soprattutto dal punto di vista geopolitica, da parte del Terzo Mondo, per il quale la forte enfasi sulla variabile demografica, sulla scarsità assoluta delle risorse e sulla necessità di soluzioni “globali” rientra in un disegno dei paesi sviluppati per nascondere un’evidente necessità di ristrutturazione dell’economia internazionale.

Fra i tanti avvenimenti significativi in tema di sviluppo sostenibile ricordiamo la Conferenza tenutasi nel 1974 a Cocoyoc, in Messico, dove i problemi ambientali furono, per la prima volta, analizzati nella prospettiva del Terzo Mondo. Fu, infatti, rimarcata la non equa distribuzione delle risorse, nonché la presenza di bisogni primari da soddisfare e, inoltre, i limiti da imporre nello sfruttamento delle risorse stesse. Nel 1979 si è tenuta la Conferenza di Ginevra, alla quale si deve la realizzazione di un programma specifico sul clima, il cosiddetto World Climate Programme, e l’approvazione di un protocollo sull’inquinamento atmosferico transnazionale, firmato dai paesi europei e dagli Stati Uniti.

Il 1983 è l’anno in cui prese vita la Commissione per lo Sviluppo e l’Ambiente (World Commission on Environment and Development), nata su iniziativa di Giappone e Svezia allo scopo di trattare problemi inerenti al trasferimento delle tecnologie dal nord al sud. Quattro anni più tardi la Commissione ebbe il merito di produrre il Rapporto Brundtland, dal titolo Our Common Future , famoso per aver fornito la definizione di sviluppo sostenibile, cioè quel tipo di sviluppo in grado di soddisfare le necessità delle generazioni presenti, senza compromettere l’abilità delle generazioni future di soddisfare le proprie. Nel Rapporto viene sottolineato il legame esistente tra lo sviluppo ed il degrado ambientale , nonché la rilevanza della componente politica di tale relazione, inoltre focalizza l’attenzione della propria analisi quasi esclusivamente sulla crescita economica e sul suo ruolo risolutore del problema della povertà, considerata come la causa principale del degrado ambientale. Tale documento auspica una rivitalizzazione dell’economia mondiale in una cornice ecologicamente corretta, nell’intento di eliminare la piaga della povertà e i suoi dannosi effetti sull’ambiente. Il Rapporto ha, infatti, evidenziato che il progressivo deterioramento dell’ambiente costituisce una diretta conseguenza di uno sviluppo economico incontrollato e senza freni e che alcuni gravissimi danni ambientali, quali la desertificazione o il fenomeno dei cambiamenti climatici, rischiano di essere tramandati, in modo irreversibile, alle generazioni future.

In altri termini, si deve tendere verso una crescita economica più rapida, sia nei paesi industrializzati, sia in quelli in via di sviluppo, un tasso d’interesse più basso, un maggiore trasferimento di tecnologie e, soprattutto, un flusso maggiore di capitale. In pratica dal Rapporto emerge che occorre promuovere delle forme alternative di sviluppo, capaci di sostenere la crescita economica salvaguardando l’ambiente e le sue risorse naturali.

Il primo passo verso dichiarazioni con effetti giuridici si ebbe con la Conferenza di Toronto del 1988, ricordata per la particolare incisività delle dichiarazioni finali in materia di cambiamenti climatici, in particolar modo riguardo la riduzione delle emissioni di anidride carbonica in misura del 20% rispetto a quelle del 1988 e il miglioramento dell’efficienza energetica nella misura del 10% entro il 2005 . Tuttavia la più importante conferenza internazionale sui temi ambientali, svoltasi a Rio de Janeiro dal 3 al 4 giugno 1992, e nota con il nome Conferenza delle Nazioni Unite sull’ambiente e lo sviluppo (UNCED), è stata organizzata a vent’anni dalla Conferenza di Stoccolma, dopo oltre due anni d’intensi negoziati.

È ritenuta dagli addetti ai lavori la più incisiva conferenza di tutti i tempi , non solo perché ad essa parteciparono ben 183 Stati, ma soprattutto perché vennero adottati importanti documenti. Lo scopo principale di questo incontro era quello di operare l’integrazione di valutazioni e precetti attinenti allo sviluppo economico, nel contesto dei principi applicabili alla tutela internazionale dell’ambiente . In altri termini l’obiettivo prioritario dei 183 Paesi che vi hanno partecipato era quello di instaurare “una nuova ed equa partnership globale, attraverso la creazione di nuovi livelli di cooperazione tra gli Stati, i settori chiave della società ed i popoli”, procedendo attraverso la conclusione di intese internazionali, dirette a rispettare gli interessi di tutti gli abitanti della terra ed a tutelare l’integrità del sistema globale dell’ambiente e dello sviluppo. Innanzitutto viene ribadito il principio di sovranità di ogni Stato sul proprio territorio, in base al quale ogni paese ha il diritto di sfruttare le proprie risorse naturali, non solo secondo le loro politiche ambientali, ma anche secondo le loro politiche di sviluppo.

Inoltre, Il primo documento è la Dichiarazione di Rio, composta da 27 principi relativi all’integrazione fra sviluppo e ambiente. I lavori di preparazione avevano l’obiettivo iniziale di giungere alla firma di una Carta della Terra, un documento capace di chiarire i diritti e i doveri degli individui e delle nazioni rispetto al tema dell’ambiente. In altre parole, tale Carta doveva porre le fondamenta per un diritto internazionale dell’ambiente, dotato di obblighi e relative sanzioni. Tale obiettivo non è stato raggiunto e alla Carta della Terra si è sostituita la Dichiarazione di Rio, un documento dai contenuti prettamente politici e privo di aspetti giuridicamente vincolanti. Oltre alla Carta della Terra, la Conferenza ha analizzato anche la situazione legata ai cambiamenti climatici e alla tutela della diversità biologica, attraverso la stipula di due Convenzioni. Alla Convenzione sui cambiamenti climatici si è aggiunto un Protocollo,firmato a Kyoto nel 1997, molto importante poiché gli Stati aderenti si propongono l’obiettivo di ridurre le emissioni dei gas di circa il 5% rispetto alle emissioni del 1990. Tale Protocollo fissa l’obiettivo di una graduale riduzione delle emissioni inquinanti , da parte dei 38 paesi più industrializzati, e introduce il “Fondo per lo sviluppo pulito” (Clean Development Mechanism), con il quale si vuole promuovere la realizzazione di progetti atti ridurre le emissioni nei paesi in via di sviluppo.

Il Protocollo di Kyoto, che rappresenta il risultato di un compromesso fra posizioni estreme , a volte inconciliabili,è stato molto criticato perché considerato insufficiente per affrontare seriamente il problema del cambiamento climatico. Tuttavia si è riusciti a fissare l’obiettivo di stabilizzare la concentrazione in atmosfera dei gas serra dovuta all’impiego di combustibili fossili, ad un livello tale da impedire pericolose conseguenze per il sistema climatico. Palesata la massima responsabilità della crescita delle emissioni climalteranti in capo ai Paesi industrializzati, questi ultimi veniva no chiamati ad un “maggior sforzo economico” ed assegnato “l’onere dell’avvio delle misure” che avrebbero dovuto condurre alla riduzione, nei successivi dieci anni, delle emissioni di anidride carbonica ai livelli del 1990.

La UNFCCC ha, inoltre, istituito un organismo negoziale, l’INC (International Negotiating Committee), che, dopo la firma del documento, ha proseguito nel suo lavoro preparatorio, riunendosi in altre sei sessioni per discutere le questioni inerenti agli impegni da assumere, ai meccanismi finanziari da predisporre, al sostegno tecnico ed economico da accordare ai Paesi in via di sviluppo ed agli aspetti procedurali ed istituzionali.

Tra i suoi compiti anche la determinazione dei meccanismi, dei regolamenti e delle sottostrutture della Conferenza delle Parti (Conference of the Parties – COP), Organo Supremo sul clima che, una volta sciolto l’INC dopo la sua undicesima sessione, tenutasi nel febbraio del 1995, è divenuto la massima autorità della Convenzione. Il terzo documento firmato a Rio è l’Agenda 21, la quale, pur non presentando una esplicita definizione di sviluppo sostenibile, affronta argomentazioni e strategie che sembrano offrire notevoli contributi su come viene interpretata la sostenibilità dello sviluppo. L’Agenda 21 internazionale è costituita da una piattaforma programmatica di 800 pagine in cui, partendo dai problemi globali che investono la Terra, viene indicato un programma operativo per una transizione verso uno sviluppo sostenibile, includendo obiettivi, responsabilità e stima dei costi. I temi più importanti possono essere schematizzati a grandi linee nel modo seguente:

1) the Prospering World: come armonizzare lo sviluppo economico del Sud con la sostenibilità ambientale;

2) the Just World: come affrontare i problemi demografici e la povertà;

3) the Habitable World: come affrontare i grandi problemi degli insediamenti urbani;

4) the Desert Fertile World: come combattere l’erosione del suolo;

5) the Shared World: come affrontare i problemi del cambiamento globale;

6) the Clean World: come gestire nella maniera migliore il problema dei rifiuti tossici e dei prodotti radioattivi;

7) the People’s World: come combattere l’analfabetismo, come affrontare il ruolo delle minoranze.

Secondo l’Agenda 21 i paesi industrializzati del Nord dovrebbero dare ai paesi in via di sviluppo del Sud 125 miliardi di dollari aggiuntivi all’anno per uno sviluppo sostenibile. In questa sede viene denunciata la responsabilità del mondo industriale per la situazione gravosa dell’ecosistema, allo stesso tempo si auspica la risoluzione dei problemi ambientali attraverso una modifica dei modelli di consumo, individuati come i principali responsabili di un uso inefficiente delle risorse naturali.

Anche la rimozione della povertà costituisce un ruolo centrale nell’Agenda 21; vengono proposte azioni locali e specifiche, la partecipazione di tutti gli strati sociali nelle attività decisionali, lo sviluppo dei metodi tradizionali di coltivazione e di sistemi agricoli di sussistenza e, infine, la creazione di servizi sociali . Considerando prioritaria la dimensione internazionale, nelle strategie ambientali, vengono delineati quattro settori d’intervento per la creazione di una strategia di sviluppo sostenibile, vale a dire il problema del debito estero in gran parte dei Paesi sottosviluppati, le distorsioni nelle relazioni commerciali, il basso livello di investimenti e la produzione e l’accesso alla scienza e alla tecnologia da parte delle popolazioni più povere.

A dieci anni dalla Conferenza di Rio si è tenuto a Johannesburg il vertice mondiale delle Nazioni Unite sullo sviluppo sostenibile (World Summit on Sustainable Development), che ha coinvolto oltre ventimila persone, fra capi di Stato e rappresentanti di oltre centonovanta Stati, di organizzazioni intergovernative e non governative.

Tale Conferenza ha riaffermato gli obiettivi fissati a Rio allo scopo di trasformarli in azioni concrete per raggiungere dei risultati in termini di sviluppo sostenibile, tuttavia la novità sta nell’idea che il coinvolgimento della società civile debba necessariamente estendersi anche alle organizzazioni non governative, alle imprese, ai sindacati, agli agricoltori, alle popolazioni indigene e alla ricerca, per tradurre in concreto i principi dello sviluppo sostenibile . Tuttavia, ciò che è emerso è soprattutto la netta contrapposizione tra i paesi favorevoli e quelli restii ad assumere dei precisi impegni per la salvaguardia dell’ecosistema, nonché ad accettare delle restrizioni alla propria politica industriale e commerciale.

I Documenti di Johannesburg, se da un lato ribadiscono gli storici problemi in materia di energia, clima, acqua, biodiversità, pesticidi, povertà e sanità, dall’altro rimangono per lo più nel vago per quanto riguarda gli obiettivi da raggiungere . Il documento più importante del Vertice è rappresentato dal Plan of Implementation, strumento di soft law, di natura non vincolante, che contiene il piano d’azione per il raggiungimento dello sviluppo sostenibile. Infatti, pur prevedendo degli specifici obblighi e degli obiettivi concreti , le sue disposizioni, sicuramente incisive dal punto di vista politico, restano non obbligatorie per gli Stati che lo hanno adottato.

L’Unione Europea ha svolto un ruolo trascinante nella ricerca delle soluzioni più stringenti, dal punto di vista della protezione dell’ambiente, spingendo verso l’adozione di obiettivi quantitativi e temporali sostanziali. L’atteggiamento opposto è stato tenuto, invece, dagli Stati Uniti, i quali hanno cercato di ridurre al minimo gli impegni vincolanti.

Il concetto di sviluppo sostenibile che emerge dal documento di Johannesburg è un concetto multidimensionale , nel quale, oltre allo sviluppo economico e alla protezione dell’ambiente, rientra anche lo sviluppo sociale. In altre parole, molta attenzione viene rivolta alle frazioni più deboli della società e alla necessità di garantire la partecipazione di tutti gli stakeholders a tutti i livelli; democrazia, buon governo e stato di diritto vengono riconosciuti come presupposti indispensabili di esso. Globalmente il Plan of Implementation non può certamente essere considerato uno strumento rivoluzionario, né tanto meno incisivo, poiché se è vero che approfondisce dei concetti nuovi, come la globalizzazione o la responsabilità delle imprese per l’impatto sociale e ambientale delle loro attività,questi si sono tradotti in timide disposizioni.

Senza parlare del fatto che i principi dettati a Rio non hanno trovato spazio all’interno del Documento, fatta eccezione per il principio delle responsabilità comuni ma differenziate, fortemente sostenuto dai Paesi in via di sviluppo per giustificare un impegno maggiore sullo sviluppo sostenibile da parte dei paesi industrializzati. Di conseguenza, coloro che aspiravano ad adottare uno strumento forte sono rimasti delusi, soprattutto perché gli obiettivi del vertice facevano presagire risultati di ben altra entità.

Il ruolo delle organizzazioni e dell’Unione Europea
Le politiche ambientali internazionali hanno come protagonisti anche le organizzazioni intergovernative, come il WTO (Organizzazione mondiale del commercio), le corporations transnazionali e le organizzazioni non governative, come quelle ambientaliste e dei consumatori. Il ruolo di queste ultime è diventato sempre più importante nell’ambito degli appuntamenti internazionali, dove svolgono regolarmente dei lavori paralleli a quelli degli interlocutori governativi, stimolando l’internazionalizzazione del movimento ambientalista e rafforzandone la capacità di pressione . Altre volte fungono da agenti locali dei programmi internazionali di sviluppo.

Il ruolo, invece, delle organizzazioni non governative si è manifestato, negli ultimi decenni, in varie forme e con sempre maggiore consapevolezza all’interno dei meccanismi decisionali degli organismi nazionali, regionali e internazionale, perciò non come dei semplici spettatori neutrali nelle fasi di negoziazione dei trattati.

Ad esempio, la Commission on Sustainable Development, fondata dall’Assemblea generale dell’ONU per il monitoraggio e lo stimolo all’applicazione dell’Agenda 21, ha previsto che tali organizzazioni internazionali abbiano la possibilità di presentare delle dichiarazioni, orali o scritte, e di intraprendere delle consultazioni informali con i delegati dei singoli Stati. Tuttavia, il primo documento, realizzato da un’organizzazione internazionale , che ha dato una forte risonanza internazionale al concetto di sostenibilità è senza dubbio la World Conservation Strategy del 1980, il quale ha il merito di aver mostrato come la conservazione delle risorse naturali sia funzionale allo sviluppo e come quest’ultimo, allo stesso tempo, possa essere considerato tra gli strumenti principali capaci di conseguire la conservazione dell’ecosistema.

Innanzitutto, mette in evidenza la necessità di mantenere i cosiddetti “processi ecologici essenziali” (suolo agricolo, foreste, litorali, ecosistemi marini), di salvaguardare la diversità genetica e, inoltre, di pianificare l’uso delle risorse naturali in modo sostenibile, adottando delle strategie il cui tasso di utilizzazione delle risorse non ecceda mai la loro intrinseca velocità di rigenerazione.

Per quanto riguarda, invece, l’Unione Europea, essa, oltre ad essere parte contraente negli accordi internazionali in materia di tutela ambientale, produce un gran numero di norme in tale ambito, avendo questa una natura prevalentemente regolativa . Essa ha l’arduo compito di armonizzare le diverse politiche nazionali, a partire da situazioni che sono spesso molto diversificate da paese a paese, infatti ci sono nazioni come Germania, Finlandia, Danimarca e Olanda, che spesso anticipano la politica dell’Unione, e altri paesi, fra cui l’Italia, che invece tendono ad andare “a rimorchio” . Il compito è ancora più difficile se si considerano i limitati poteri dell’Agenzia europea dell’Ambiente, creata nel 1994 allo scopo di raccogliere e diffondere informazioni, in rapporto alla statunitense EPA (Environmental Protection Agency), che invece è in grado di fissare regole e, soprattutto, di controllarne il rispetto . I principi fondamentali della politica ambientale dell’UE sono:

– Il principio “chi inquina paga”, in base al quale l’onere della riparazione dei danni all’ambiente non va scaricato in modo indiscriminato sui cittadini, bensì in prima istanza verso il responsabile dei danni;

– “l’azione preventiva” piuttosto che successiva;

– l’integrazione della protezione ambientale nelle altre politiche;

– il principio precauzionale, il quale afferma che la mancanza di certezza scientifica su una questione non può costituire una ragione sufficiente per ritardare l’adozione di misure atte a prevenire il verificarsi di danni gravi e irreversibili.

Pur essendo tuttora al centro di un intenso dibattito volto a chiarirne la portata e le implicazioni politiche e giuridiche, tale principio ha trovato ampia accoglienza sia a livello nazionale che internazionale . Il principio precauzionale ha la potenzionalità di ridimensionare la portata di molti “sì condizionati” dell’esperienza passata, inducendo i soggetti responsabili della tutela ambientale e delle soluzioni nei casi dubbi più radicali.

Uno degli strumenti che maggiormente si avvicina alla logica della prevenzione è quello della “valutazione di impatto ambientale” (VIA) , che consente di verificare preventivamente l’impatto globale di una determinata attività sull’ambiente, con notevoli potenzialità inibitorie. In un contesto culturale e giuridico fondato sull’idea dello sviluppo e del progresso illimitato, la VIA tende inevitabilmente ad adeguarsi al criterio di mitigare i danni ed i costi ambientali, senza per questo precludere l’attività. Se, invece, si potesse operare in un contesto basato sullo sviluppo sostenibile e sulla prevenzione, la VIA potrebbe dare degli esiti diversi, sicuramente più rispettosi dell’ecosistema e dei suoi equilibri.

L’inefficienza delle politiche dei governi nazionali: gli accordi volontari
L’eccessivo sfruttamento delle risorse naturali ha causato fenomeni che hanno modificato l’ambiente naturale, non solo relativamente a zone geografiche ben delimitate, bensì nella sua globalità. Tutti gli Stati contribuiscono a creare il rischio, per cui nessuno Stato dovrebbe sottrarsi al dovere di adottare delle misure conseguenti, anzi qualsiasi tentativo di soluzione deve necessariamente coinvolgere il maggior numero di paesi.

Le tematiche ecologiche sono diventate una componente molto visibile della diplomazia e non sono più considerate “bassa politica” , ovvero questioni tecniche di rilevanza secondaria. Generalmente i problemi ambientali travalicano ogni genere di confini, compresi quelli statali, poiché i comportamenti di una nazione si ripercuotono inevitabilmente sugli Stati vicini o sull’intero pianeta.

A ciò va aggiunta una crescente consapevolezza delle esternalità prodotte dall’attività dell’uomo, e del fatto che l’internazionalizzazione dell’economia abbia prodotto forti pressioni sui sistemi ecologici locali. Proprio questa consapevolezza apre la via alla collaborazione fra Stati e ai cosiddetti “regimi transnazionali”, che consistono in insiemi di principi, regole, programmi, nonché procedure decisionali su cui convergono le aspettative degli Stati in un certo ambito delle relazioni internazionali . Un particolare strumento di tutela ambientale da parte dei singoli Stati è costituito dagli accordi volontari, utilizzati di recente sia in seno ad organismi nazionali che internazionali.

Essi, rientrando nel principio della “responsabilità condivisa fra istituzioni, operatori economici e cittadini, si formano in seguito ad una convergenza spontanea fra imprese e pubblica amministrazione nell’erogazione di un servizio, oppure nella fornitura di un bene, secondo parametri ecologici . Quando parliamo di “accordi volontari in materia ambientale” ci riferiamo essenzialmente ad un compromesso accettato da coloro che possono essere definiti come gli “attori” della politica di protezione ambientale e dell’area del management ambientale . Essi sono definiti dalla Commissione della Comunità europea come degli “accordi tra le industrie e le pubbliche autorità, aventi come scopo il raggiungimento di obiettivi ambientali.

Essi possono essere giuridicamente vincolanti per le parti, ma possono anche avere la forma di impegni unilaterali da parte delle industrie, riconosciuti dalle pubbliche autorità” . In alcuni casi, infatti, gli accordi sono considerati dei veri e propri “codici di condotta”, che non necessariamente hanno come scopo primario la tutela ambientale, ma che tuttavia perseguono degli obiettivi tali da avere comunque importanti riflessi in questo campo.

Vi sono poi degli accordi che, perseguendo il raggiungimento di un certo numero di obiettivi ambientali, individuati in base ad un preciso programma, sono conclusi fra le industrie e la pubblica amministrazione. La conclusione di tali accordi comporta dei vantaggi sia per le industrie, che evitano l’intervento del legislatore con leggi da esse considerate dispendiose da osservare, sia per l’amministrazione, che ottiene dalle industrie un impegno al rispetto del contenuto dell’accordo, garanzia questa sicuramente più forte di quella offerta dagli strumenti tradizionali. Quest’ultimo tipo di accordo può produrre degli effetti giuridici vincolanti, oppure può essere considerato un semplice “gentlemen agreement”, poiché impone alle industrie degli obblighi generici, senza prevedere nel dettaglio le modalità di applicazione di tali obblighi e, soprattutto, senza stabilire il modo in cui la performance delle imprese deve essere misurata.

Nel complesso gli accordi volontari possono essere valutati in modo positivo, poiché possono assicurare l’attuazione degli obiettivi ambientali, essendo le industrie direttamente coinvolte nella negoziazione sulla base di un rapporto di collaborazione con le autorità pubbliche. Ciò a differenza dell’approccio normativo, in cui le industrie partecipano all’iter formativo degli atti legislativi solo formalmente e prevalentemente in una fase tardiva.

Con lo strumento dell’accordo volontario, infatti, le industrie sono libere di trovare delle soluzioni più efficaci e più adatte alle loro specifiche situazioni, potendo in questo modo mantenere gli investimenti del passato, che invece spesso vanno persi in conseguenza delle leggi imposte dalle autorità in tale ambito. Malgrado il favore complessivo nei confronti di questo tipo di accordi, la Commissione ha evidenziato come gli accordi volontari siano privi di un meccanismo di sorveglianza e di sanzione , che rende l’inadempimento degli impegni da esse previsti un’opzione molto allettante. Inoltre gli accordi ambientali possono, in alcuni casi, offrire vantaggi unilaterali per coloro che sono esclusi dagli accordi; ciò avviene perché i “free riders”, non sostenendo i costi dei concorrenti che hanno investito negli accordi, riescono comunque a godere dei benefici che scaturiscono da essi, per effetto dell’altrui sottoscrizione.

Alcuni considerano gli accordi volontari come uno strumento “non democratico”, poiché riguardano solitamente un ristretto numero di parti; si pensi associazioni ambientali, che vengono escluse dal processo di negoziazione senza un valido motivo, vista anche la loro specifica competenza in materia ambientale.

Nel 1995, la Commissione, nel Rapporto “Per uno sviluppo durevole e sostenibile”, afferma l’importanza degli accordi volontari, sottolineandone la crescente diffusione ed annuncia l’elaborazione di uno studio sul “possibile ruolo dei sistemi di accordi volontari e di altri sistemi di autocontrollo per determinati problemi ambientali.

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